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OCT 2014

23

Proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Dip. Lilia Aguilar Gil

La suscrita, Lilia Aguilar Gil, diputada a la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Trabajo, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, somete a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 6, 22, 41, 73, 76, 105, 107, 109, 111, 113, 114, 116 y 122 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, al tenor de la siguiente

Planteamiento del problema

El sistema jurídico actual en materia de combate a la corrupción se encuentra desarticulado y resulta ineficiente para prevenir, investigar y sancionar dicha conducta. En este sentido se advierte que no existe independencia de los órganos de control interno y contralorías para realizar las investigaciones en materia de responsabilidades administrativas de los funcionarios públicos, pocas investigaciones llegan a derivar en una responsabilidad administrativa y sus respectivas sanciones. No existen procedimientos de coordinación y cooperación entre las instancias que por sus atribuciones podrían detectar irregularidades e ilegalidades en ejercicio de los servidores públicos donde existe proclividad para los actos de corrupción.

En virtud de ello se requiere crear y fortalecer las instituciones que permitan la generación de un sistema nacional anticorrupción para la óptima evaluación de las causas de la corrupción y el diseño de acciones para prevenir la comisión de dichos actos; asimismo, se requiere un sistema adecuado de control que permita la detección oportuna y reacción adecuada para el combate a la corrupción.

Exposición de Motivos

Cada año que pasa sin que se tomen medidas serias para el combate a la corrupción en nuestro país se traduce en el arraigo de un círculo vicioso que impide a nuestra economía, a nuestras instituciones políticas y sociales desarrollarse adecuadamente para la consecución de sus fines. En esta dinámica destructiva toman parte políticos, servidores públicos, ciudadanos, en ocasiones fomentándola y en otras siendo víctimas del sistema corrupto.

En términos económicos, se estima que la corrupción cobra lo equivalente al 9 por ciento del producto interno bruto, aproximadamente 113 mil millones de dólares, lo anterior de conformidad con datos del Banco de México. No se debe olvidar que la corrupción se traduce como un impuesto para los empresarios e inversores, nacionales y extranjeros, por lo que tiene un efecto disuasivo para el desarrollo económico del país y la generación de empleos.

En las instituciones políticas y sociales a cargo del estado se refleja en ineficiencia de políticas públicas y del sistema de impartición de justicia, en casa nos dejamos de preocupar por el interés del pueblo para anteponer los propios o de unos cuantos, así mismo se refleja en el aumento del costo o baja calidad de los servicios que están a cargo del estado. Valga recordar que la razón por la cual el Estado presta servicios es por la naturaleza e importancia social que lo justifica, por lo que la ineficiencia en ellos resulta doblemente gravosa, se puede tomar como ejemplo el sistema de salud, o la seguridad pública.

Aunado el crimen organizado se ha apoderado de vacíos de poder y se ha infiltrado a través de la corrupción en las instituciones gubernamentales. Por lo que se advierte la falta de un control coordinado, homogéneo y eficiente en los diversos quehaceres del Estado.

En virtud de lo expuesto, se tiene que en México la corrupción es un problema que se origina de una falta de cultura de la legalidad y de un fallo del diseño institucional para hacerle frente. Por tanto, la propuesta de reforma constitucional que se presenta tiene como objetivo generar el marco jurídico necesario para emitir las acciones y planes de prevención en materia de corrupción. Asimismo, se propone el fortalecimiento y creación de instituciones que en segunda instancia formarán un sistema nacional de combate a la corrupción en los tres poderes de la unión, organismos autónomos y autoridades que manejen recursos públicos, todos ellos en los tres niveles de gobierno.

Con el fin de la consecución de estos objetivos es necesario contar con un organismo autónomo constitucional que le dote de las facultades necesarias de control del actuar de los órganos y organismos que integran los Poderes de la Unión, organismos constitucionales y otras autoridades que ejerzan recursos públicos en los tres órdenes de gobierno. Sólo un órgano con esta constitución podría homologar y realizar de forma eficiente acciones encaminadas a la prevención de situaciones que lleven a actos de corrupción.

En este sentido, el Poder Judicial de la federación a través de la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado:1

Órganos constitucionales autónomos. sus características

Con motivo de la evolución del concepto de distribución del poder público se han introducido en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas constitucionales, órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algún precepto constitucional que regule la existencia de los órganos constitucionales autónomos, éstos deben: a) estar establecidos y configurados directamente en la Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación; c) contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y, d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.

En este sentido se advierte que un órgano constitucional autónomo tiene la misión de atender las necesidades base del Estado y la sociedad, por lo que se crean organismos que se encuentre a la par de los órganos tradicionales, y de tal forma estar en capacidad de tender relaciones de coordinación con ellos.

Por tanto, en la propuesta que se presenta se establece que la institución que tenga las funciones de prevención, investigación y sanción de los actos que puedan configurar responsabilidad administrativa o actos de corrupción en dicha materia sea realizada por un organismo que tenga la autoridad suficiente para realizar las mismas.

No se ignora que otras propuestas buscan dar autonomía a un tribunal constitucional con los mismos objetivos aquí planteados. Sin embargo, el diseño que se presenta tiene razón de ser en que la labor de control cotidiana e investigación de primer nivel es la fuente primaria de conocimiento de los actos de corrupción, por lo que es indispensable que el ente que lleve a cabo dicha labor tenga los elementos indispensables para llevar a buen fin las investigaciones que en esta materia se inicien. De nada sirve un tribunal autónomo, eficiente, imparcial, independiente, si el ente que investiga es ineficiente, es decir, es si la investigación es una apertura para la propia corrupción.

Así, esta iniciativa retoma la minuta remitida por el Senado de la República en la materia, no obstante va más allá al generar un mecanismo para que este organismo autónomo se siga auxiliando de las contralorías internas y hoy denominados órganos internos de control, pero que los mismos ya no dependan institucional, ni económica, ni laboralmente del ente al cual controlan y auditan, por lo que se genera una independencia e imparcialidad al momento de investigar para generar mejores insumos para evaluar y sancionar actos de corrupción.

Otro pilar importante de la iniciativa que se propone es la prevención de los actos de corrupción cuya ejecución estará a cargo del nuevo organismo autónomo y su formulación se realizará en el seno del sistema nacional de combate a la corrupción. Cualquier diseño institucional que se planté requiere que a la par se desarrolle un plan de promoción de la cultura de la legalidad, transparencia y rendición de cuentas, en el entendido de que sólo a través de una acción proactiva de los funcionarios públicos los espacios para la acción de la corrupción serán menores.

Por lo expuesto y fundado, la diputada Lilia Aguilar Gil, del Grupo Parlamentario del Trabajo presenta a consideración del pleno el siguiente

Decreto

Artículo Único. Se adicionan y reforman los artículos 6, 22, 41, 73, 76, 105, 107, 109, 111, 113, 114, 116 y 122 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción.

Artículo 6o. ...

...

...

...

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A. ...

I. a VII. ...

VIII. ...

...

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...

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El organismo garante coordinará sus acciones con la entidad de fiscalización superior de la Federación, con el organismo autónomo para el combate a la corrupción, con la entidad especializada en materia de archivos y con el organismo encargado de regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica, así como con los organismos garantes de los estados y el Distrito Federal, con el objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado mexicano.

Artículo 22. ...

No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, o en caso de corrupción conforme a la ley general de combate a la corrupción que emita el Congreso de la Unión, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:

I. a III. ...

Artículo 41. ...

...

I. a IV. ...

V. ...

Apartado A. ...

Apartado B. Corresponde al Instituto Nacional Electoral en los términos que establecen esta Constitución y las leyes:

a) y b) ...

...

La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral. La ley desarrollará las atribuciones del Consejo para la realización de dicha función, así como la definición de los órganos técnicos dependientes del mismo, responsables de realizar las revisiones e instruir los procedimientos para la aplicación de las sanciones correspondientes. En el cumplimiento de sus atribuciones, el Consejo General no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal, y contará con el apoyo de las autoridades federales y locales. Si en el ejercicio de sus funciones el Instituto Nacional Electoral encuentra evidencia de la comisión de actos de corrupción dará vista al organismo autónomo de combate a la corrupción, o a la fiscalía especializada en combate a la corrupción, según sus competencias.

...

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I. a XXIX. ...

XXIX-B. a XXIX-G. ...

XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones;

XXIX-I. a XXIX-U. ...

XXIX-V. Para expedir la ley general de combate a la corrupción en la cual se determinen los casos de corrupción y responsabilidad administrativa, el sistema nacional de combate a la corrupción y su secretaría técnica, la distribución de competencia entre la federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios en materia de corrupción.

XXX. ...

Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

I. a XIII. ...

XIV. Nombrar a los comisionados del organismo garante que establece el artículo 113, Apartado A; y

XV. Las demás que la misma Constitución le atribuya.

Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. ...

II. ...

a)...

b)...

c)...

d)...

e)...

f)...

g)...

h)...

i)...

j) El organismo autónomo para el combate a la corrupción, establecido en el artículo 113, Apartado A de esta Constitución en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo federal y aprobados por el Senado de la República, en materia de corrupción. Asimismo, los organismos autónomos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y el órgano autónomo del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

...

...

...

III. ...

...

...

Artículo 107. ...

I. a IV. ...

V. El amparo contra sentencias definitivas, laudos o resoluciones que pongan fin al juicio, así como las resoluciones del procedimiento sancionador del organismo autónomo para el combate a la corrupción, se promoverá ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente de conformidad con la ley, en los casos siguientes:

a) ...

b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por tribunales administrativos o judiciales, así como las resoluciones del procedimiento sancionador emitidas por el organismo autónomo para el combate a la corrupción, no reparables por algún recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal;

c) ...

d) ...

VI. a XVIII. ...

Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y combate a la corrupción las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

I. a III. ...

...

...

...

Las instituciones de combate a la corrupción, fiscalización, control, transparencia y rendición de cuentas de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de combate a la corrupción y conformarán el Sistema Nacional de Combate a la Corrupción, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:

a) La formulación, seguimiento y evaluación de políticas públicas tendientes a prevenir los actos de corrupción.

b) Coordinar el Plan Nacional de Combate a la Corrupción entre las instancias integrantes del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción.

c) La elaboración y difusión de bases de datos y estadísticas en materia de corrupción y combate de la misma.

d) La generación de indicadores que otorgen bases objetivas para evaluar el comportamiento de la corrupción en las instituciones del país.

e) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de combate a la corrupción, control y auditoría, cuyas funciones sustanciales se refieran a la prevensión, investigación y sanción de actos de corrupción o responsabilidades administrativas. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de combate a la corrupción sin haber aprobado el sistema de evaluación descrito.

f) Asignación a nivel nacional de fondos de ayuda federal para el combate a la corrupción, aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.

g) Seguimiento a las medidas de control que lleven a cabo los municipios.

Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Fiscal General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, los integrantes del organismos autónomos para el combate a la corrupción a que refiere el artículo 113, Apartado A, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

...

...

...

...

Artículo 113. ...

...

A. La federación contará con un organismo autónomo, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica y de gestión, responsable de prevenir, investigar y, en su caso, sancionar los casos de posible responsabilidad administrativa o los casos de corrupción. En su funcionamiento se regirá por los principios de certeza, honestidad legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo y rendición de cuentas.

El organismo autónomo previsto en este apartado, se regirá por la ley general de combate a la corrupción, que para tal efecto emita el Congreso de la Unión, la cual se guiará por cuatro ejes principales:

Prevención, a través de la formulación y ejecución de políticas y acciones que busquen promover la cultura de la legalidad entre los servidores públicos y los ciudadanos, fomentar proactividad de un ejercicio de competencias transparente y rendición de cuentas como servidores públicos; asimismo, realizar estudios de circunstancias específicas y diagnósticos generales en los entes públicos de los tres órdenes de gobierno para emitir opiniones respecto a situaciones que podrían provocar posibles prácticas de corrupción.

Investigación de los posibles casos de responsabilidad administrativa y casos de corrupción, de conformidad con ley general de combate a la corrupción, que se adviertan o reporten cometidos por servidores públicos de las autoridad, entidades, órganos u organismos que forme parte de alguno de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, fideicomisos y fondos públicos. La investigación incluirá a cualquier persona física o moral involucrada y que haya resultado o buscado un beneficio por los mismos.

Para tales efectos, el organismo autónomo contará con unidades de auditoría y control en los entes públicos señalados en el párrafo anterior. Los recursos humanos y materiales que se destinen para tales efectos pasaran a formar parte de la estructura del organismo autónomo, y el personal estará sujeto al sistema de reclutamiento y permanencia que determine el Sistema Nacional de Combate a la Corrupción.

En los casos de que en el ejercicio de sus facultades, el organismo autónomo determine que existe evidencia de posible comisión de conductas delictivas en materia de corrupción, dará vista a la Fiscalía General de Combate a la Corrupción o la fiscalía que en su caso sea competente en las entidades federativas; también hará del conocimiento de la entidad de fiscalización superior de la Federación o de sus homólogos estatales, en los asuntos que sean de su competencia.

Asimismo, podrá atraer procesos de investigación y sanción que se inicien en los organismos autónomos de los estados y del Distrito Federal, en los términos que establezca la ley, en virtud del interés público y trascendencia.

En el ejercicio de sus facultades de investigación y sanción, toda autoridad y servidor público estará obligado a coadyuvar con el organismo autónomo de combate a la corrupción y entregar, cuando así sean solicitados, la información y documentos requeridos para el buen desempeño de sus funciones.

El organismo garante se integra por cuatro comisionados, y un comisionado presidente, nombrados por la Cámara de Senadores previo una convocatoria pública nacional, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, siguiendo un proceso escalonado establecido en la ley. En la conformación del organismo garante se procurará la equidad de género.

Los comisionados durarán en su encargo siete años y deberán cumplir con los requisitos previstos en las fracciones del artículo 95 de esta Constitución, excepto por la exigencia de portar título de abogado, no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas o de beneficencia y sólo podrán ser removidos de su cargo en los términos del Título Cuarto de esta Constitución y serán sujetos de juicio político.

El organismo garante tendrá un Consejo Consultivo, integrado por quince consejeros, que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, conforme al procedimiento que para tal efecto se establezca en la ley correspondiente.

El organismo autónomo coordinará sus acciones de prevención con el organismo garante que se contempla en el artículo 6o. de esta Constitución, con la entidad especializada en materia de archivos; coordinara las acciones de investigación y sanción con la entidad de fiscalización superior de la Federación y las entidades de fiscalización de los estados y del Distrito Federal, con la fiscalía especializada en el combate a la corrupción y las fiscalías homólogas en los estados y el Distrito Federal.

Artículo 114. ...

La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor público, será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la ley penal, que nunca serán inferiores a siete años. Los plazos de prescripción se interrumpen en tanto el servidor público desempeña alguno de los encargos a que hace referencia el artículo 111.

La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a siete años.

Artículo 116. ...

...

X. Las Constituciones de los Estados establecerán organismos autónomos, imparciales y colegiados, responsables de prevenir, investigar y sancionar las conductas que pudieran constituir responsabilidades administrativas y conducta de corrupción, conforme a la ley general que emita el Congreso de la Unión.

Artículo 122. ...

...

C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:

Base Primera. Respecto a la Asamblea Legislativa:

...

r) El Distrito Federal contará con un organismo autónomo, imparcial y colegiado responsable de prevenir, investigar y sancionar las conductas que puedan constituir responsabilidades administrativas y actos de corrupción, conforme a lo establecido en la ley general de la materia.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Congreso de la Unión contará con un plazo de ciento ochenta días contados a partir la entrada en vigor del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación, para expedir la ley general en materia de combate a la corrupción.

Tercero. Los estados y el Distrito Federal, en sus respectivos ámbitos de competencia, deberán expedir las leyes homologas, y realizar las adecuaciones al marco jurídico de responsabilidades administrativas de los servidores públicas en un término no mayor a noventa días a partir de la publicación de la ley referida en el párrafo anterior.

Cuarto. Los Estados y el Distrito Federal deberán crear los organismos autónomos encargados del combate a la corrupción y destinar los recursos necesarios para su funcionamiento.

Quinto. El Congreso de la Unión deberá destinar los recursos necesarios para el funcionamiento del organismo autónomo de combate a la corrupción y el sistema nacional de combate a la corrupción. Las partidas presupuestales para cumplir con lo anterior deberán ser contempladas en el presupuesto inmediato siguiente a la entrada en vigor del presente decreto y en los sucesivos.

Sexto. El organismo autónomo de combate a la corrupción deberá expedir las normas legales y/o reglamentos conducentes.

Séptimo. El Congreso de la Unión deberá destinar los recursos en las partidas presupuestales correspondientes necesarios que el organismo autónomo cuente con los recursos humanos y materiales suficientes para dar eficaz cumplimiento a las atribuciones conferidas en esta ley con la finalidad de cumplir con el objeto del Instituto.

Octavo. Los recursos humanos, materiales y presupuestales destinados a las dependencias que realicen funciones y atribuciones de las que esta ley le confiere al organismo autónomo de combate a la corrupción pasarán al mismo.

Noveno. Todos los asuntos que con motivo de esta ley ahora sean de competencia de las unidades de control de la Secretaría de Función Pública permanecerán en el último trámite que hubieren alcanzado hasta que las unidades administrativas que los tramiten se incorporen al Instituto, en casos de urgencia o sujetos a plazos improrrogables por ningún motivo se detendrá su trámite.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 23 de octubre de 2014.

Diputada Lilia Aguilar Gil (rúbrica)
Diputada de representación proporcional por la primera circunscripción, Chihuahua. Es secretaria de la Comisión de Economía e integrante de las de Justicia y Radio y Televisión.

 

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